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专家解析进一步完善户籍制度改革的路径

    发表日期:2014/6/3 9:39:02    
    我国户籍制度是上世纪50年代的特定历史条件下,为加快工业化进程、实行计划经济体制而作出的制度安排。随着社会主义市场经济的发展,这一制度对于推进城乡发展一体化和农民工市民化构成了障碍。积极稳妥推进城镇化,不断提高经济社会发展水平,让全体人民更多更公平分享改革发展成果,迫切需要进一步深化户籍制度改革。 
    近年来,各地积极探索推进户籍制度改革,取得了明显进展,但还存在一些亟待解决的问题。其一,缺乏整体性制度安排。在户籍制度改革实践中,国家层面只是出台宏观性措施,放权让地方去探索,并适时规范地方改革行为,但迄今尚未形成全国性的操作细则,而且改革举措更多涉及中小城市和建制镇,吸收劳动力较多的大城市、特大城市的相关改革较为滞后。目前,对农民工市民化、农民转市民、外地城镇身份人员落户服务地等问题尚未完全厘清,对转户后农民的土地处置也缺乏共识。其二,一些地方借户籍制度改革之机获取农民土地,使这项改革出现了“跑偏”现象。有的地方政府对“土地财政”过于依赖,时有赶农民上楼、过度将农民市民化的现象发生,但被转户者获得的公共服务并没有明显增加。其三,农民工市民化落户门槛高。深化户籍制度改革的首要任务是将2.6亿农民工中具有转户意愿者市民化。然而,从各地尤其是一线城市出台的落户条件看,其主要对象是投资者、人才精英、农民工中的出类拔萃者,一般农民工短期内很难达到落户条件要求。
    总结我国户籍制度改革经验,针对改革实践中存在的问题,深化户籍制度改革应在以下几方面积极探索,进一步完善路径。
    做好顶层设计。进一步加强户籍制度改革的统筹协调,将户籍制度改革置于城镇化、人口和经济结构转型的大背景下考量,统筹考虑大城市、中小城市、建制镇的户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件;根据特大城市容纳的流动人口更多的实际情况,在严格控制特大城市人口规模的框架内,创新激励机制,逐步将符合条件的流动人口转户。
    推动城乡发展一体化。户籍制度改革的实质是剥离附着在户籍上的诸如教育、就业、住房、医疗、养老、福利等利益粘连,促进人口自由流动。深化户籍制度改革,应推动城乡发展一体化,切断粘附于户籍上的利益脐带,在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只有使农民工真正享受到市民待遇,才能有效推动农民工市民化。
    实行户籍制度改革与土地制度改革联动。农村土地不仅是农民的生产资料,还具有社会保障功能,加之普遍存在土地升值预期,农民在转户时存在犹疑。因此,深化户籍制度改革需要土地制度改革与之配套。首先,推动农民土地承包经营权多样化流转,保证农民获得土地流转收益。其次,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。再次,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
    量化打分激励流动人口转户。与我国户籍制度粘附较多物质利益不同,国外户籍制度承载的多是社会治理功能,从而为人口自由流动创造了条件。借鉴国际做法和国内一些地区实践经验,我国流动人口在城镇落户,首先应取得居住证,然后再通过对学历、职称、居住年限、纳税、社保缴费、守法、文明程度等指标量化打分,以综合积分排名激励农民工取得落户资格,平稳有序推进农业转移人口市民化。
 
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